开征物业税对地方政府财政收入的影响分析

浏览量:  次发布时间:2012-04-04 09:49  评论(0)

目前中国的物业税改革正处于方案设计阶段。基本可以确定的是,将中国现行的城镇土地使用税、房产税和城市房地产税加以整合,建立统一的物业税(或者其他名称的税种),并对征税对象和计税依据进行市场化的改革,使整个不动产税收制度更加适应社会主义市场经济体制以及政府宏观调控经济的需要,这个改革方向是明确的。从 2003年以来的研究和试点情况看,对于经营性房地产征收新的物业税,从税制的设计到实际操作层面,没有太大的障碍。主要的难点问题是对居民的房地产如何开征物业税。从税制设计到操作层面,意见分歧较大,还没有形成比较成熟的看法和共识。这在很大程度上,牵制了物业税的改革进程。

在物业税改革的方案设计中,会涉及到许多政策的选择,这也就会成为制度设计的前提,其中物业税改革对地方政府财政收入的影响就是一种政策选择,比如选择扩大地方政府的税收收入规模,还是维持这种规模基本不变,或者在确定税制后,由经济本身的发展自然而然地产生税收规模的变化,税制要素的确定就与政策的选择有直接关系。所以,中央政府在对这个税种改革和立法时,政策取向会影响到税制要素的确定,税制的设计又会对地方政府的财政税收规模产生影响。当然,除此之外的经济增长、房地产市场也会对地方政府的收入规模发生影响。

本文的基本分析思路是:先对现行的城镇土地使用税、房产税和城市房地产税的总量规模,以及在地方政府财政收入中的结构比重进行描述;然后分析三种政策选择下,物业税税率设置可能对地方政府财政收入产生的影响,最后给出一个分析的基本结论。

进行分析前需要设定的几个假设前提是:物业税是地方税种,即它的主要收入构成地方政府的税收;物业税的税权划分是以目前中国税收管理体制中的税权划分相一致;物业税征税对象的评估方法是确定的。

一、对目前房地产税收的总量与结构描述

目前中国的房地产三税收入是全部作为地方政府的财政收入。所谓总量分析,是对房地产三税的总量在地方政府财政收入和地方税收的占比进行描述;所谓结构分析,是对房地产三税在各级地方政府的规模分布进行描述。

(一)2005年房地产三税的总量

2005年房地产三税的总规模为573亿元,占地方税收总量的5.1%,占地方财政收、入总量的3.8%。详见表1。

(二)房地产三税的结构分析

结构分析主要包括两个方面:一是房地产三税在各级地方政府间的分配情况;二是房地产三税在各级地方政府地方税收入中的比重情况。

1.房地产三税在各级地方政府间的分配。2004年公布的数据表明,房地产三税在省、市、县、乡镇四级政府财政收入中的分布,主要集中在市级政府和县级政府财政两级。省级政府财政所占比重最低,其次是乡镇政府财政。详见下表:

2.房地产三税在各级地方政府地方税收入中的占比情况。与上述的结构分析的逻辑基本是一致的,在市级和县级政府的地方税收入中,房地产三税的占比相对比较高,而省级政府和乡镇级政府的占比相对比较低,省级政府的占比更低于乡镇级政府的占比。详见下表。

(三)初步的判断

根据结构的分析,现行房地产三税在改革和重组为物业税后,如果省以下地方政府的分税制财政体制不做大的调整,那么,这种改革后可能对市级和县级地方政府收入的影响最大;对乡镇级财政收入的影响比较小,对省级政府的财政收入影响可能最小。

二、物业税改革后房地产税收收入规模变化的抽象分析

本文所指的房地产税收就是专指与现行房地产三税对应的房地产保有环节的税收收入。笼统地讲,对于税制改革后的政府税收收入规模,改革方案和设计在很大程度上是可以通过对税率等税制要素的设计,控制改革后的收入总量。在经济发达国家,市场经济条件中税收制度制订相对比较可控;但是中国这种可控程度相对比较缺乏经验。

(一)物业税收入规模:一个简单的模型

物业税改革对房地产收入规模影响的抽象分析,设立的简单模型如下:

RT=TB×TR (1)

RT为收入总量,TB为税基,TR为税率。税基和税率是税收收入总量的两个基本变量。假定其中一个变量不变,另一个变量进行调整,都会影响收入总量;也可能出现的是两个变量同时变化,变化的方向存在多种可能的组合。

由上述抽象的简单模型可以归纳出一个基本的判断:影响物业税收入的主要因素包括:土地面积、房屋面积、土地和房屋的市场价格以及税率。

(二)对中国物业税税基的进一步分析

在中国现实当中,还有一个重要的因素是征税范围的确定,税基的大小与征税范围的确定也有极其密切的关系。物业税广义的征税范围包括经营性房地产、行政事业单位的房地产和居民住宅三大部分。由于中国的特殊国情,行政事业单位的房地产情况相当复杂,但大致也可以分为三类,如图所示。

目前,现行的房地产三税的税法规定的征税范围主要是对城镇的经营性房地产征税和部分行政事业单位的房地产征税,一些国有划拨土地尤其是居民住宅基本没有纳入房地产的征税范围,只是在个别的收入环节,比如私人住房出租收入,在税法规定中征税,但是实际征收率比较低。

房地产税的征税范围有限,决定了该类税收的税基是比较狭窄的,当然其收入的规模也就受到局限。物业税改革的一个主要思路和意向是扩大现行房地产税的征税范围,那么也就是拓宽了税基,在假定其他因素变动不大的条件下,物业税的收入规模将可能随着税基的拓宽而扩大。

三、政府在设计物业税税制时可能采取的几种选择

从理论上讲,在物业税收入规模上政府可以有三种主观上的目标选择:

第一种选择:基本维持原房地产三税的收入规模不变。

这是政府在设计物业税方案时的收入,目标选择。由上述公式(1)可知:

RT=TB×TR

当TB,即税基的计税依据发生改变以后,若保持RT的基本不变,TR即税率也必须进行调整。已经制定的由现行房地产三税改为物业税的改革内容,就是将现行三税按照房地产原值计税改为按照房地产的市场评估值计税。所以TB的改变是必然的。这种目标选择的初衷是为了维持总体税负水平不变。

从理论上分析,(1)式可以改写为:

TR=RT/TB

当RT不变时,TB与TR之间的变量关系是反向的,即TB越大,则TR越小;也就是说当计税依据越大时,税率越低。

这仅仅是理论逻辑上的推论,实际中情况会变得十分复杂。

第二种选择:在原房地产三税收入基础上扩大收入规模。

政府可以做出的第二种选择是扩大收入规模。选择这种政策目标直接的理由是扩大地方政府的财政收入。根据财产税是一种受益税的观点,物业税承担了房地产价值的溢价回收(Value capturing)功能。该理论认为:由于政府在基础设施和公共服务的投资提升了土地和房屋的价值,这些价值被资本化入经营者的房地产价值之中,业主的财富由此而多增加的部分,政府应该通过物业税收归到政府手中。另外,地方政府为了扩大对本地区的基础设施投资,以及公共服务投资,也会将扩大房地产税收入规模作为一种选择。

从理论上讲,扩大房地产税收入规模可以有两种途径:即扩大税基或者是提高税率。提高税率可能比较敏感,容易引起公众的反感;而扩大税基,即改变计税依据则相对比较隐蔽,而且,税基的扩大往往也是房地产市场作用的结果。

第三种选择:在原房地产三税收入基础上缩小收入规模。

从逻辑上讲,存在着这第三种目标选择,并可以通过缩小税基和下调税率来达到减税的目的。但是,在实际中政府做出这种政策目标选择的现实性比较小,所以对此不加详细的讨论。

四、物业税评估试点地区的现实做法与收入测算

中国自2003年开始,在6个地区开始进行物业税计税依据评估的试点工作,至今已经有4年的时间。经过对几个试点地区的调研考察,这些地方的税务部门已经建立起了物业税计税依据的评估技术系统,并对本地区的局部税源进行了模拟评税。可以看出,从物业税征收的技术角度看,基本没有太大的问题。

(一)经营性房地产的试点模拟情况

6个试点地区在税收规模的控制上采取了统一的原则,就是在保持原税收负担,即房地产三税收入规模基本不变的前提下,在测算新的计税依据规模后,倒推出物业税的税率。也就是我们在上一个大问题中的第一种政策目标选择。值得说明的是,这部分的测算只是对经营性房地产部分,不包括居民住宅部分(因居民住宅目前基本没有在保有环节征收房地产三税)。

根据某市内经济技术开发区的物业税模拟,2006年某省辖市财政局对市内经济技术开发区及8个区部分重点税源户,共计400个单位的房地产数据进行了评估。评估后的房地产评估值为807亿元,其中房屋401亿元,土地406亿元(其中未含在房产原值中的土地评估值为358亿元)。与现行房地产三税的房产原值527亿元相比,增加280亿元,计税依据增长了53%,主要原因是计税依据中增加了部分国有划拨土地的市场评估价值。以税收收入目标值与房地产模拟评税计税价值之比匡算税率,分别为1.44%和 0.8%。其中,评税价值如果不包括原未计入房地产原值土地评估价值,测算税率为1.44%;评估价值中包含原未计入房地产原值土地评估价值,测算税率为0.8%。

根据以上内容,我们可以进行两点分析:

第一,税基明显扩大。即使不包括居民住宅,仅就经营性房地产的税基,在实行物业税改革后也会有明显的扩大。根据试点地区的情况,主要原因是划拨的国有土地在现行的房地产三税税基中没有完全征税,而按照物业税的市场价值评估,这部分国有土地应该评估后作为物业税税基。

第二,物业税改革后的税收规模,可以做两种估计,由此而产生两种结果。关键是如何处理扩大了的税基。存在两种处理办法,按照0.8%税率计算,改革后的税收规模基本保持不变;如果按照1.44%的税率计算,改革后的税收收入规模有可能会扩大1/3左右。

以上分析是所有试点地区都存在的共性特点,数量规模可能有差异,这在全国也具有普遍意义。

(二)关于对居民住宅征收物业税

到2006年底,全国累计销售给个人的商品房面积为 100.65亿平方米,中国统计公报公布的城镇人口为 5.77亿人,全国城镇人均住房建筑面积约为17.44平方米左右。另一个数据是建设部公布的,到2006年年底,全国城市居民人均住房面积达到27平方米。根据多数资料分析,17.44平方米的数据相对比较接近实际情况,因此下面的分析我们主要采用这一数据作为基础。

对居民住宅开征物业税会增加多少财政收入,受到多种因素的影响。这些因素包括:人均住宅面积(M)、免征额所设定的住宅免征面积(Q)、城镇人口数(N)、市场评估值(V)和税率(P),用下面一个简单的公式来表示对居民住宅征收物业税所带来的财政收入(R):

R=(M-Q)×N×V×P

根据目前的现实情况,在一定的居民住宅规模前提下,主要有三个因素决定财政收入的规模:税率、免征额和住宅的市场评估价格,我们将市场评估价格参照2005年的每平方米平均2700元的水平作为假设的固定条件,将税率和免征额作为变量,设定变化区间进行测算。测算的结果见下表:

由于到目前为止,对居民住宅征收物业税仍没有明确的方案,所以对全国居民住宅征收物业税所增加的财政收入的估计只是一种理论上的分析,与未来物业税对居民住宅的开征可能没有直接的关系。如果要得到物业税收入对免征额和税率的回归模型,则需要大量的样本数据,由于缺乏样本数据,回归模型目前还无法做出。

五、基本结论

物业税的改革不论是在短期,还是在中长期,对中国地方政府的财政收入都将起到积极的作用。支撑这种积极效应的因素主要有以下方面:

第一,对经营性房地产征收物业税,由于将计税依据由房地产原值改变为房地产的市场评估价值,使得税基明显扩大。即使在政府确定保持基本税负总规模不变的前提下,短期税收收入规模可能不明显扩大,但是随着房地产价值的增高,中长期物业税收入规模的扩大是可以肯定的。

第二,经济的增长和房地产业的兴旺势必带来更多的税源。中国城市化进程的推进会不断使物业税征收对象范围扩大,这样也会持续地扩大税收对象的来源。

第三,对居民住宅开征物业税,基本等于重新开辟的税源。这部分税收的增加可以在没有基数的基础上形成税收的净增长。随着城市化进程,这部分税收的增长潜力十分巨大。

值得说明的是,由于中国目前缺乏房地产的比较全面、系统的登记和统计资料,所以在税收收入的数量规模预测上没有基础数据的支撑,难以对地方财政收入进行比较理想的数量分析。据在一些地方调研,目前一些地方政府已经开始着手房地产基础数据系统的建立,正在进行房地产普查,可望在不远的将来建立起科学、规范的房地产信息数据系统。

(国务院发展研究中心“物业税改革研究”课题组 课题组成员:隆国强 林家彬 倪红日 王晓明)

(倪红日 谭敦阳 执笔)

   (中国房地产信息网 www.crei.cn)  (作者:国务院发展研究中心“物业税改革研究”课题组)


来源:本站
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